Politicas Fiscales De Mediano Plazo

RESUMEN

Este documento discute la posición fiscal de Colombia y la necesidad de allegar recursos por cerca de 2.6% del PIB durante 2010-2014. Estos recursos se explican así: i) un 1% del PIB para llevar el primario a cero y evitar un deterioro de la relación Deuda Publica/PIB más allá del 40%; y ii) un 1.6% de PIB para reducir la Deuda Publica/PIB del 40% al 30% y recuperar el “grado de inversion” o, si nos ganamos la “complacencia internacional fiscal” o la “guaca petrolera”, para sustituir parafiscales e incrementar así la formalidad laboral y la seguridad social-contributiva.

La primera fuente de recursos provendría de la eliminación de las múltiples exenciones tributarias, equivalente a $5 billones (1% del PIB). La segunda fuente vendría dada por al excedente de 0.6% del PIB que ya se consiguió en el Impuesto Patrimonial (Ley 1370 de 2009), pues sólo se necesitaría 0.1% del PIB para gastos recurrentes. La tercera fuente de recursos, por 0.9% del PIB, requeriría elevar la tasa de imporrenta del 33% al 34% y la del IVA del 16% al 17% en 2011 y al 18% en 2013.

LOS DESAFIOS FISCALES DE COLOMBIA (2010-2014)

I. INTRODUCCIÓN

Anif ha venido argumentando que el país requiere implementar una serie de reformas estructurales (tributaria, laboral y estatutaria en seguridad social) que, en el período 2011-2014, deberán entrar a complementar la exitosa política de Seguridad Democrática del período 2002-2010. Sólo de esta manera podrá Colombia asegurar la senda de crecimientos sostenidos superiores al 5% anual, reducir el desempleo de largo plazo a niveles del 8% y, lo más importante, lograr que ello ocurra en un ambiente de creciente formalidad laboral y ganancias en productividad multifactorial “de talla mundial”.

Es claro que buena parte del buen desempeño macroeconómico de Colombia durante el período 2003-2007 estuvo amparado en el prolongado auge mundial (1995-2007). Tras el estallido de la crisis internacional (2007-2008), Colombia ha perdido tracción en su crecimiento real (promediando tan sólo un 2% anual durante 2008-2010). Peor aún, el desempleo abierto ha estado promediando un penoso 12%. A pesar de ese impulso del ciclo mundial, bien aprovechado con las ejecutorias gubernamentales de 2002-2004, persiste en el país una elevada informalidad laboral (superior al 50%), altos índices de pobreza absoluta (45% del total), preocupante indigencia (un 16% de la población tan sólo logra reproducir su fuerza de trabajo) y una vergonzosa inequidad social (con el coeficiente GINI más elevado de la región, 0.58).

Este documento analizará la actual situación fiscal de Colombia y el tipo de ajustes estructurales requeridos para estabilizar el déficit fiscal consolidado en niveles cercanos al 2% del PIB y la deuda pública bruta en niveles del 40% del PIB.

Implícito en ello está lograr estabilizar el déficit del Gobierno Central (GC) en niveles del 3% del PIB (frente a su actual tendencia de 4.5% del PIB) y la deuda bruta del GC en 30% del PIB (frente a su actual trayectoria hacia un 35% del PIB).

II. EL MENSAJE

El panorama fiscal de Colombia arroja un persistente déficit primario (faltantes antes del pago de intereses) del 1% del PIB, en cabeza del Gobierno Central (GC). Durante el período 2011-2014, esto será consecuencia de una presión de gastos recurrentes, inflexibles y con tendencias hacia el deterioro, totalizando (en promedio) un 18.6% del PIB. Entretanto, los ingresos difícilmente superaran un 14% del PIB. De esta manera, se tiene un déficit estructural del orden del 4% del PIB en cabeza del GC (ver cuadro 1).

En efecto, por el lado del gasto del GC, las transferencias territoriales totales (6.7% del PIB), los pagos pensionales (4.5%), el gasto militar (3.3%) y los intereses de la deuda (3.3%), todos ellos gastos ineludibles, hacen que el presupuesto nacional arroje una elevada inflexibilidad a la baja, cercana al 90%. Mientras tanto, por el lado de los ingresos, la presión tributaria se encuentra estancada en niveles de 13% del PIB (frente a una media del 17% del PIB en América Latina), al tiempo que los recursos de capital (excedentes de empresas como Ecopetrol, Isa e Isagén) tan sólo aportarían 1.2% del PIB.

Lo más grave de esta situación es que el déficit primario (antes del pago de intereses) asciende a 1% del PIB (= déficit fiscal + pago de intereses), lo cual nos indica que el GC está metido en un esquema “Ponzi” (recurriendo a mayor deuda pública para poder atender los pagos de intereses corrientes). La dinámica de este esquema “Ponzi”, de no corregirse prontamente, acarreará un incremento de la deuda pública de Colombia a niveles del 50% del PIB en los próximos tres años. Esa situación nos alejaría del ansiado “club de grado de inversion”, cuyo privilegiado grupo muestra endeudamiento promedio del 30% del PIB, en el caso de los países emergentes.

Bajo los actuales niveles de deuda bruta del 45% del PIB (SPNF), Colombia requiere superávits primarios en el rango 0% a +1% del PIB por año, si se quiere evitar un deterioro en la razón Deuda Publica/PIB. Esto implica que Colombia tiene, hoy por hoy, un faltante de ahorro fiscal del orden de 1% a 2% del PIB por año (en función de la tasa de crecimiento del PIB-real).

Dada la elevada inflexibilidad del gasto público, ahora con perentorios mandatos de la Corte Constitucional en materia de Seguridad Social, sería ilusorio pensar que ajustes de esta magnitud se pueden encarar (principalmente) a través de “mayor eficiencia en el gasto público” (Anif 2009a).

Por esta razón, Colombia deberá adoptar una reforma estructural que logre elevar la presión tributaria (neta) en al menos un 1% del PIB durante la fase 2010-2012, logrando estabilizar la deuda bruta en niveles del 40% del PIB y evitando que esta se “descarrile” hacia el 50% del PIB (ver gráfico 1). Para evitar que esta exigencia tributaria sea mayor, será crucial que la economía logre retomar la senda del crecimiento sostenido a tasas superiores al 5% por año, en medio de una preocupante turbulencia financiera y fiscal en el mundo desarrollado (G-7).

Ahora bien, para aspirar a entrar en una trayectoria de “grado de inversion”, como la que actualmente disfrutan Chile, Brasil y Perú (entre otros), se requerirá que, en una segunda fase (2012-2014), el país genere superávits primarios del 2% del PIB con los que se logré reducir la deuda pública del 40% al 30% en cinco años (ver grafico 1).

Sin embargo, caben dos posibilidades alternativas. Primero, que frente al deterioro fiscal mundial (IMF, 2010) no fuera necesario

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