El Reto De Evaluar El Poder Legislativo En México. Victor Alarcón Olguín.

1. Introducción

1.1 ¿Por qué es importante una cultura de la evaluación?

El objetivo de este trabajo es llamar la atención al lector y a los hacedores- analistas de las decisiones públicas sobre la importancia que poseen los procesos de evaluación y rendición de cuentas con los que las institucio- nes políticas deben orientar su acción general y las responsabilidades concre- tas que se les tienen asignadas por mandato de ley.1

Pero al mismo tiempo, también cabe reflexionar acerca de las condiciones en que dicha actividad debe aplicarse por parte de las instituciones que eva- lúan, mismas que también deben ser sometidas al escrutinio público, gracias a la actividad generada por grupos de expertos, organizaciones sociales y desde luego, por la imagen y opinión que guarda la sociedad en general, lo que nos permite identificar niveles y grados de percepción que precisamente integran el universo general de evaluación sobre los asuntos de representación y go- bierno.2

De esta forma, se pretende en estas páginas retomar algunas cuestiones clásicas asociadas con esta problemática en torno a las bases conceptuales, metodológicas y éticas que deben estar presentes en el desarrollo y fomento

1 Profesor-Investigador Titular “C”. Departamento de Sociología, UAM-Iztapalapa. Es integrante del Con- sejo Consultivo del IBD del Senado de la República. Correo electrónico: alar@xanum.uam.mx

2 A lo largo de estas páginas, entre los diversos enfoques metodológicos de evaluación institucional y de las políticas se hará énfasis el enfoque de aproximación perceptiva de los asuntos públicos mediante los llamados “círculos decisorios” que hacen interactuar lo global y lo sectorial. (Müller, 2002).



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de una “cultura de la evaluación” en contextos democráticos.3 Tal es el caso que se analizará aquí en relación del papel y la situación actual de los Parla- mentos y Congresos. A manera de preguntas de investigación, cabría cuestio- narse aquí: ¿Evaluar para qué y para quiénes? ¿cómo evaluar y quiénes deben hacerlo? y, finalmente ¿de qué manera debemos considerar las consecuencias de conservación, sanción y / o cambio de política con que dichos procesos de evaluación deben impactar a la propia institución?

Más en específico, se pretende abordar la situación prevaleciente para el estudio y evaluación del trabajo legislativo. Como toda institución orientada por (y encaminada a influir en) la arena política, los congresos y parlamentos poseen actores, reglas y procesos que necesitan estar enmarcados dentro de un modelo organizativo y operacional obligado a producir resultados de efi- cacia, mismos que deben contribuir a su vez a alentar las condiciones de go- bernabilidad y legitimidad con que debe manifestarse todo sistema político.

Lo que resulta importante considerar a partir de lo aquí señalado, es como generar dicha gobernabilidad y legitimidad institucional dentro de un con- texto democrático, especialmente cuando éste se encuentra precisamente en una etapa de construcción derivada de las condiciones transicionales que deri- van de abandonar mecánicas de corte autoritario. Desde luego que ello impli- ca que las legislaturas dentro de las nuevas democracias asuman un papel que no confunda control con bloqueo, ni representación con partidismo o reparto de cuotas, sino que se vislumbre como la instancia de mediación, negociación y representación efectiva de la sociedad y grupos concretos.4

De ahí que sea necesario precisar que los principios asociados con los es- quemas de evaluación democrática poseen rasgos distintivos respecto a los que motivan a sistemas de gobierno donde la acción legislativa mantiene sólo una faceta reactiva de subordinación / simulación, o claramente es inexistente o dependiente de otras instancias de poder, tal y como ocurre en las dicta- duras o en los autoritarismos, cuestión que sigue estando presente en buena parte de la realidad latinoamericana en su difícil tránsito general hacia la de- mocracia.5

De esta manera, evaluar el papel de los congresos y parlamentos en el marco de la transición y consolidación democrática implica revisar si estos ya han logrado los acuerdos necesarios para garantizar un marco normativo, de reconocimiento mutuo y negociación entre los actores, así como valorar si se han logrado las modificaciones en los patrones de funcionamiento regular que justamente les permita a su vez poder interactuar con claridad y pluralidad

3 Si se adopta la definición de Mény y Thoenig (1992:195), de que “una evaluación es un juicio hecho sobre un dato con referencia a un valor”, nos colocamos ciertamente en un dilema que debe cotejar y combinar adecuadamente elementos cuantitativos y cualitativos. Sin embargo, conviene concordar con Lira (2003) que dicho ejercicio científico en búsqueda de la objetividad y la eficiencia procedimen- tal también posee consecuencias concretas en el uso del poder y el control de las acciones vinculadas con la institución en que se ejecuta dicho proceso.

4 Needler, 1995.

5 Cox y Morgenstern, 2002.



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respecto a los demás instancias del sistema político. Bajo esta lógica, evaluar desde un contexto democrático implica aprender, analizar, comparar y propo- ner cursos de cambio sobre los objetivos sustanciales que deben guiar a toda institución al debido cumplimiento de sus propósitos.6

La existencia de un Poder Legislativo sin acuerdos, capacidades o procedi- mientos de operación plenamente reconocidos por los actores que participan del mismo; o bien que su legitimidad se encuentre acotada por otros actores del sistema, nos indica de entrada que resulta importante considerar la nece- sidad de ejercer procedimientos de evaluación que nos permitan identificar situacionalmente, un mapa de fortalezas y debilidades respecto a su desempe- ño, justo para poder detectar las áreas problemáticas, revisar las causas que las producen (especialmente las de tipo político, funcional-estructurales y las de implementación de capacidades o recursos), para alentar entonces a que las respuestas provengan esencialmente desde las capacidades de negociación interna, horizontal y participativa del propio actor para alentar el “cambio des- de adentro o desde abajo”, antes que optar por acciones de tipo impositivo, vertical y externas que implican los “cambios desde arriba o desde afuera”, que impliquen la modificación e incluso la desaparición de las instancias o la salida concreta de personas.7

En este sentido, una cultura de la evaluación debe responder adecuada- mente a los problemas de omisión, negligencia, falta de cooperación o es- casez con que

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