HECHO ADMINISTRATIVO

I. ETIMOLOGÍA DEL HECHO ADMINISTRATIVO

El concepto de hecho, término derivado del latín factus, permite describir a aquello que ocurre, las acciones, la obra o la cuestión a la cual se hace referencia.

La palabra administración se forma del prefijo ad, hacia, y de ministratio. Esta última palabra viene a su vez de minister, vocablo compuesto de minus, comparativo de inferioridad, y del sufijo ter, que sirve como término de comparación.

La etimología de minister, es enteramente opuesta a la de magister: de magis, comparativo de superioridad, y de ter.

Así magister, indica una función de autoridad, minister expresa precisamente lo contrario; subordinación: el que realiza una función bajo el mando de otro; el que presta un servicio a otro.

La etimología nos da pues la idea que la administración se refiere a una función que se desarrolla bajo el mando de otro, de un servicio que se presta"

II. CONCEPTO DEL HECHO ADMINISTRATIVO

Es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos, ya sea que medie o no una decisión de acto administrativo previo.

Libardo Rodríguez señala al respecto: “Son aquellos fenómenos, acontecimientos o situaciones que se producen independientemente de la voluntad de la Administración, pero que producen efectos jurídicos respecto de ella”.

Son aquellos fenómenos, situaciones o aconteceres con entidad propia, independientes de la voluntad de la administración, que producen efectos jurídicos respecto de ella. Cualquier acontecer producido por fenómenos físicos, por la interrelación entre naturaleza y hombre, (involuntario) o la sola intervención del hombre (involuntaria), es un hecho que adquirirá connotaciones jurídicas, si vincula a las entidades públicas o crea, como comúnmente se dice, relaciones jurídico-administrativas. Como lo señala Zanobi: "...Nontuttigliavvenimentti hanno valore per U diritto, ma solo quelli qui il diritto stesso attribuisce qualche conseguenza giuridica.

En los hechos administrativos no es la voluntad de la administración el elemento determinante del mismo; el querer de la administración no actúa directamente. A pesar de que es la actividad administrativa el medio para la producción del hecho, es evidente que éste se produce, aunque no sea deseado. Si bien es cierto que hacemos referencia a la voluntad de la administración como no determinante, la discusión se hace interesante cuando es la voluntad del sujeto intérprete de la voluntad estatal, la que protagoniza el acontecer que vincula a la administración. Como en el caso del soldado que resuelve, con el arma de dotación, quitarle la vida a su enemigo. O del alcalde que emite la orden de demoler un edificio sin el agotamiento de los procedimientos legales. En estos casos estamos ante evidentes operaciones administrativas que procesalmente reciben un tratamiento similar al hecho. Lo determinante del hecho, insisto, es la falta de voluntariedad tanto del sujeto como de la administración.

En consecuencia con lo expuesto, el criterio determinante para identificar un hecho es la voluntariedad que pueda existir por parte de la administración en su materialización. Tomando en cuenta la legislación Colombiana en su Decreto 01 de 1984, que modificó el Código Contencioso Administrativo, acudía precisamente a los anteriores criterios cuando en su redacción original definía en el artículo 83, a los hechos administrativos como: "los acontecimientos y las omisiones capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización no influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia".

El concepto que hemos acogido encuentra sus bases en las elaboraciones jus-privatistas/ especialmente las de derecho francés, las cuales fueron recogidas por nuestra jurisprudencia administrativa. No obstante, vale la pena resaltar que no estamos frente a un concepto de tratamiento uniforme en la doctrina. Para algunos autores esta se traduce en fenómenos similares a la operación, sin que para nada sea tenido en cuenta el elemento volutivo como determinante. En esta tónica encontramos a tratadistas como Dromi, para quien el hecho administrativo es, "...toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos...". Para Dromi, la diferencia entre este fenómeno y el acto administrativo está dada, por la naturaleza de la actividad: mientras el hecho importa un hacer material, operación técnica o actuación física, el acto implica siempre una declaración intelectual de voluntad, de decisión, de cognición u opinión. El hecho, agrega Dromi, puede ser la ejecución de un acto o simplemente una operación material, sin decisión o acto previo. En este sentido el hecho administrativo pasa a ser un instituto similar a nuestra operación administrativa, tal y como lo estudiaremos más adelante.

Esta tesis es igualmente sostenida por la doctrina brasileña. Se abra Fagundes, al identificar la institución la sitúa dentro del marco de materialización del derecho, en donde la totalidad de actuaciones del Estado, tendientes a poner en práctica los actos generales o especiales, estructuran los llamados hechos de la administración. Para el derecho y doctrina italiana el concepto tiene otras connotaciones. Se trata de un término genérico, (fatto), dentro del cual se comprenden todos aquellos eventos o fenómenos que pueden producir efectos jurídicos. Trátese de la constitución, modificación y extinción de los mismos. Los hechos jurídicos pueden consistir en fenómenos naturales, (fattinaturali) o del comportamiento humano, (fattiumani). Tratándose del derecho administrativo la teoría del hecho constituye el punto de partida de la teoría del acto jurídico, sea este administrativo simplemente o negocio jurídico.

Como se observa, al no existir uniformidad en la doctrina nos ha correspondido adoptar una de las tesis para estos efectos, y esta ha sido la tesis dominante en la dinámica misma del derecho peruano. Esta es la llamada teoría de la voluntariedad del hecho, por parte de la administración. Respetamos las otras posiciones doctrinales mas no las compartimos, en la medida en que hemos desarrollado otros conceptos que las recogen: En el caso de la tesis de Dromi y Fagundes, el Derecho Nacional ha elaborado la tesis de la operación administrativa. En el caso del concepto italiano, nuestras bases se han edificado sobre la teoría general del acto o negocio jurídico, del cual

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