EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1.- ASPECTOS GENERALES:

1.1. El Procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. El procedimiento tiene por finalidad esencial la emisión de un acto administrativo.

A diferencia de la actividad privada, la actuación pública requiere seguir unos cauces formales, más o menos estrictos, que constituyen la garantía de los ciudadanos en el doble sentido de que la actuación es conforme con el ordenamiento jurídico y que ésta puede ser conocida y fiscalizada por los ciudadanos.

El procedimiento administrativo se configura como una garantía que tiene el ciudadano de que la Administración no va a actuar de un modo arbitrario y discrecional, sino siguiendo las pautas del procedimiento administrativo, procedimiento que por otra parte el administrado puede conocer y que por tanto no va a generar indefensión.

1.2. En cuanto a su regulación jurídica, el derecho administrativo en diverso países está regulado básicamente por una ley específica inmerso dentro del derecho administrativo. En el Perú está regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo General Ley N° 27444.

1.3. Dentro de los fundamentos del Procedimiento Administrativo, las generalidades de ésta, ahora, importante institución jurídico-administrativa (no jurídico-procesal) no han sido ahondadas ni en la doctrina ni en la jurisprudencia nacional .

Doctrinalmente se han hecho alcances descriptivos importantes por el maestro Gustavo Bacacorzo, en los comentarios al derogado D. S. Nº 02-94-JUS (TUO de la LNGPA) del cual se publicó un texto con los respectivos comentarios y concordancias (Lima-Perú. Universidad Femenina del Sagrado Corazón. 1994) y, antes de éste, publicó, como Tomo II de su obra Derecho Administrativo del Perú, El Procedimiento y el Proceso (Edit. Cuzco. Lima. 1992). En los últimos años, es para mencionar el trabajo del ilustre abogado y profesor Dr. José Bartra Cavero que procura alcances doctrinarios y legales (Procedimiento Administrativo. Lima. Perú. Edit. Huallaga 1994. 3ra. Edición). Esto para mencionar textos; pero, también, aparecen en diversas revistas de Facultades de Derecho y de Instituciones Públicas artículos relativos a aspectos particulares del Procedimiento Administrativo; y el Diario “El Peruano” ha recogido algunas inquietudes que también discurren por diarios capitalinos y locales. El caso nuestro dicta mucho del quehacer académico argentino y del español donde la materia presenta avances importantes.

Si esta es la realidad de la actividad del estudio en el Perú, la imagen de la vivencia procedimental en el quehacer administrativo, hay todavía muchas actividades que realizar en cuanto a la regulación sobre el comportamiento burocrático. Para superar esto último surgió el imperativo para las administraciones públicas de ordenar sus procedimientos en los TUPA.

2.- NATURALEZA JURIDICA:

Inicialmente es posible decir que existe una concepción sustancialista, de origen italiano y otra que se podría denominar como de la autonomía.

La concepción sustancialista estima que los actos del procedimiento administrativo carecen de toda autonomía, para ser sólo las partes integrantes de la decisión final, en la que confluyen las voluntades parciales de los participantes en el procedimiento (administración pública y administrados), las que se van sumando progresivamente conforme se manifiestan en cada etapa procedimental.

Es decir, se niega sustantividad jurídica a los actos procedimentales o de trámite, puesto que lo jurídicamente relevante es la decisión final o la resolución definitiva.

En la concepción de la autonomía de los actos del procedimiento se parte de la idea de que el procedimiento no es un acto complejo, como sostiene la tesis sustancialista, sino un complejo de actos de los participantes que cuentan con sustantividad propia, donde interesa la naturaleza instrumental relacionada con la resolución definitiva . Esto significa que los actos de trámite tienen reglas propias de validez, su propia causa que posibilita su anulación independiente de la resolución final, aunque por un elemento ordenador se prohíbe la impugnación independiente de dichos actos de trámite, con excepción de los que produzcan indefensión, pues se actualiza la autonomía del acto parcial. Resulta la corriente doctrinaria dominante.

Por otra parte, el ius administrativista José Roberto Dromi estima que el procedimiento administrativo puede ser visto:

a) Como un instrumento de gobierno que describe, articula, regula y a la vez habilita el ejercicio de las distintas prerrogativas públicas que componen la capacidad de poder estatal;

b) Como regulación del ejercicio de las prerrogativas públicas y de los derechos subjetivos y de las libertades públicas;

c) Como protección del ejercicio de las prerrogativas públicas y de las garantías individuales;

d) Como instrumento jurídico para la canalización de la voluntad pública, como un requerimiento de la función administrativa de control (autocontrol) y del control de la función administrativa (control por vía de recurso);

e) Como instrumento de gobierno, por el que trascurre el ejercicio del poder y de participación de los administrados, sea por medio de la intervención como parte interesada o como reclamante en el recurso administrativo;

f) Como presupuesto que hace efectiva la responsabilidad política;

g) Como conducto jurídico de la actuación administrativa, y

h) Como conjunto de reglas para la preparación, formación, control e impugnación de la voluntad administrativa, que deben acatar tanto la administración pública como los administrados . De lo anterior, considera que el procedimiento administrativo es una unidad de estructura y una unidad teleológica .

El procedimiento administrativo es un "iter" por el que transita la actividad de la administración pública, lo cual permite dar seguridad de esa actuación, estar regulado legalmente a fin de hacer efectivo el Estado de Derecho. No se trata solamente de fijar requisitos formales, de prever etapas concatenadas y dirigidas a producir resoluciones, sino se debe cumplir con finalidades jurídico-políticas a cargo de la administración pública y salvaguardar los derechos de los administrados, en tanto no se sobrepongan estos a los intereses públicos. El ajuste jurídico de la administración pública a través del procedimiento busca racionalizar su actividad, evitar la arbitrariedad emboscada en la casuística y determinar los cauces precisos por los cuales se buscará satisfacer las necesidades colectivas.

El procedimiento administrativo no sólo es un elemento formal

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